Als vor gut zweihundert Jahren mit der Französischen Revolution die Idee der Nation ihren Triumphzug um die Welt antrat, war Deutschland zersplittert in über 300 Klein- und Kleinststaaten. "Zur Nation Euch zu bilden, Ihr hoffet es, Deutsche, vergebens; Bildet, Ihr könnt es, dafür freier zu Menschen Euch aus! schrieben Goethe und Schiller 1797 in den gemeinsam verfaßten Xenien.
Heute haben die Deutschen beides: Freiheit und nationale Einheit. Die Bundesrepublik Deutschland ist ein Nationalstaat mit einer der liberalsten rfassungen der Welt. Wir sind Mitglied des atlantischen Bündnisses und der Europäischen Union, beides nicht nur Interessengemeinschaften, sondern auch gemeinsam auf den Werten von Demokratie und Menschenrechten beruhend. Nach einem langen Sonderweg ist Deutschland Teil des Westens geworden. Wir haben mit der Entwicklung zum demokratisch verfaßten Nationalstaat vollzogen, was uns vor allen anderen Großbritannien und Frankreich vorgemacht haben. Doch nicht in allem sind wir den Wegen der großen Nachbarstaaten gefolgt. Ein besonderes Kennzeichen der Bundesrepublik ist - und das haben wir mit einigen unserer kleinen Nachbarn gemein - ihre föderale Struktur. Wir sind ein Bundesstaat mit sechzehn Bundesländern, darunter den Stadtstaaten Hamburg, Bremen und Berlin.
Die Wurzeln dieses Föderalismus liegen in genau jener staatlichen Zersplitterung Deutschlands, die Schiller, Goethe und mit ihnen die deutsche Nationalbewegung des 19. Jahrhunderts beklagt haben. Der deutsche Föderalismus ist nicht ethnisch begründet wie in der Schweiz, wo verschiedene Sprachen gesprochen werden, sondern weitgehend dynastischen Ursprungs. Die Vorläufer des heutigen Bundesrats, in welchem nach dem Grundgesetz die rtreter der Länder an der Gesetzgebung des Bundes beteiligt sind, waren der Immerwährende Reichstag in Regensburg, wo sich von 1663 bis 1806 die adligen Gesandten der Mitglieder des Heiligen Römischen Reiches Deutscher Nation getroffen haben - und später der Bundesrat des 1871 begründeten Deutschen Reiches, in dem die Fürsten ihre - allerdings eingeschränkte - Souveränität demonstrieren konnten.
Erst mit der Weimarer Republik wurde 1919 das föderative System demokratisiert. An die Spitze der Landesregierungen traten nun gewählte Politiker. Der von ihnen gebildete Reichsrat der Weimarer rfassung hatte aber - trotz der neuen Legitimation - ein deutlich geringeres Gewicht als vorher der Bundesrat des Kaiserreiches. Seine Hauptaufgabe bestand darin, das seiner Größe wegen dominierende Preußen auszutarieren. Dennoch war es gerade dieses Preußen, das die Weimarer Republik noch lange gestützt hat, als die erste Demokratie auf deutschem Boden unter den gemeinsamen Attacken der Nationalsozialisten und der Kommunisten zusammenzubrechen drohte. Der "Preußenschlag 1932 - nämlich die Entmachtung der preußischen Regierung des Sozialdemokraten Otto Braun durch den Reichskanzler von Papen und den Reichspräsidenten von Hin-denburg - machte Hitler den Weg frei. Der Diktator schaltete dann auch wenige Monate nach der Machtergreifung vom 30. Januar 1933 die Länder gleich und setzte Reichsstatthalter ein. "Checks and balances zwischen der Reichsregierung in Berlin und den Ländern hat es im totalitären System des Dritten Reiches nich mehr gegeben.
Mit der alliierten Besetzung Deutschlands 194f kam der Föderalismus zu neuer Blüte - zunächs meistens gegen den Widerstand der Deutschen Einer Umfrage des Instituts für Demoskopie ir Allensbach zufolge bezeichneten sich nocl 1952 nur 21 Prozent der Westdeutschen al "Föderalisten, aber 49 Prozent als "Zentralisten' Doch die drei Westalliierten waren sich einig inig: Das neue Deutschland sollte bundesstaatlichen Charakter haben; dies war eine ihrer Vorgaben, als sie 1948 den Ministerpräsidenten der drei westlichen Besatzungszonen den Auftrag gaben, für den zu gründenden Staat Bundesrepublik Deutschland eine rfassung auszuarbeiten. Die Aufteilung der Staatsgewalt auf Bund und Länder sollte die Deutschen im Innern wie die Nachbarn außen vor allzu großer Machtkonzentration schützen. Es bleibt für jede deutsche Politik immer ein Gebot der Klugheit, die Sichtweise der vielen an uns angrenzenden Völker und Staaten im Auge zu haben. Niemand in Europa hat so viele Nachbarn wie wir Deutschen. Das tägliche Leben eines jeden von uns hat uns längst gelehrt, daß es schon mit Nachbarn links und rechts von uns zu Schwierigkeiten kommen kann, wenn wir selbst uns keine große Mühe geben mit guter Nachbarschaft. Wenn aber einige deutsche Intellektuelle bereitwillig jene These übernehmen, die uns von einigen Ausländern nahegelegt wurde, "Ihr Deutschen habt doch durch die Jahrhunderte keinen Nationalstaat gekannt, ihr seid früher ohne ihn ausgekommen, also könnt ihr auch künftig darauf verzichten; begnügt euch damit, Kulturnation zu sein, so habe ich dieses Argument nie akzeptiert. Die Bindung an das eigene Volk, im guten wie im schlechten, ist der großen Mehrheit der Deutschen und so auch mir niemals zweifelhaft gewesen - auch nicht unmittelbar nach Kriegsende, unter der Wucht der Erkenntnis der von Deutschen begangenen rbrechen, auch nicht später, als die Realität der DDR-Diktatur auf uns lastete. Am weitesten wollten in den Nachkriegsjahren viele Franzosen gehen, die den Wiederaufstieg einer neuen Großmacht jenseits des Rheins fürchteten und deshalb am liebsten bloß einen deutschen Staatenbund geschaffen hätten. Am Ende setzten sich die Amerikaner durch, die einerseits für eine föderative Bundesrepublik eintraten, aber andererseits nicht aus dem Auge verloren, daß der Bund für den Wiederaufbau umfassende Kompetenzen in der Wirtschaftspolitik brauchte. Ihr stärkster rbündeter in dieser Frage war der SPD-Vorsitzende Kurt Schumacher, der mit Hartnäckigkeit Vorstellungen von Liberalen und von Christdemokraten bekämpfte, den Ländern zu große Rechte einzuräumen. Das Einstehen für eine Stärkung der Zentrale war sozialdemokratische Tradition noch aus Zeiten des Kaiserreiches.
Wie die Länder der 1949 gegründeten Bundesrepublik aussehen sollten, bestimmten die Alliierten. Bis auf die Stadtstaaten Hamburg und Bremen sowie den Flächenstaat Bayern waren sie alle ohne historische Vorbilder. Schleswig-Holstein, Hessen, Niedersachsen, RheinlandPfalz und Nordrhein-Westfalen wurden von den Alliierten größtenteils aus den preußischen Westprovinzen gebildet. Berlin hatte durch seinen Besatzungsstatus von Beginn an eine Sonderrolle. Baden-Württemberg entstand erst 1952 per Volksabstimmung aus den Ländern Baden, Württemberg-Baden und Württem-berg-Hohenzollem. Das Saarland kam fünf Jahre später durch einen Volksentscheid dazu. Ganz anders war die Entwicklung in der sowjetischen Besatzungszone (SBZ). Mit Ausnahme von Sachsen-Anhalt griff der Kreml auf die preußischen Provinzen zurück, als er 1945 die fünf Länder der SBZ gründete. Brandenburg, Mecklenburg, Sachsen und Thüringen verkörperten gewachsene politische Landschaften und wurden so auch in die rfassung der 1949 elierten Deutschen Demokratischen Republik (DDR) aufgenommen. Jedoch blieb diese föderale Gliederung bloßer Schein. Walter Ulbricht, bis zu seinem Sturz 1971 der mächtigste Mann in der DDR, hob sie 1952 auf. An die Stelle der Lände traten 15 Bezirke, sie waren reine rwaltungs gebilde. Die Schaffung von Bezirken entsprani dem Drang der deutschen und sowjetischei Kommunisten nach Zentralisierung. Die Wirt schaff in der DDR wurde als Befehlswirtschaf zentral gesteuert. Die SED war nach dem Prin zip des Zentralismus organisiert, d. h. Steuerun; von oben nach unten, die Bezirksgliederungen der Partei waren reine Befehlsempfänger. So konnten Stalin und Ulbricht die Gesellschaft in der sowjetischen Besatzungszone von oben her umkrempeln. Doch wurden die Bezirke durch die Bevölkerung nicht innerlich akzeptiert. Das geschichtliche Erbe, wie es von Generation zu Generation vermittelt worden war, ist zu tief im Bewußtsein der Menschen verankert gewesen, als daß die gesichtslosen Bezirke hätten Spuren hinterlassen können.
Die große Mehrheit der Menschen bedarf der Identifizierung mit der Heimat, mit der eigenen Nation und ihrer eigenen Kultur und Geschichte. Meine Heimat reichte immer von Stade und Lüneburg über Lübeck, Wismar, Rostock bis nach Stralsund und Greifswald. In all diesen von der Backsteingotik geprägten alten Hansestädten bin ich als Junge mit dem Fahrrad gewesen; die Marienkirche in Rostock war mir genauso vertraut wie die Marienkirche in Lübeck, das Kröpeliner Tor in Rostock genauso wie das Lübecker Holstentor. Es war mir deshalb selbstverständlich, daß sich die Sachsen weiterhin als Sachsen und die Mecklenburger weiterhin als Mecklenburger fühlten - und nicht als Bewohner eines beliebigen Bezirkes. Sie sahen zudem, daß sie zugunsten der Halbstadt Ost-Berlin benachteiligt wurden. Wenn es an der Spree Bananen und Apfelsinen gab, dann hieß das noch lange nicht, daß die Leipziger oder die Güstrower sie auch bekamen. Während in Greifswald oder in Dresden viele Häuser verfielen, wurde in der Hauptstadt der DDR ein Prestigeobjekt nach dem anderen gebaut. Zu den wenigen großen Infrastrukturinvestitionen, die die SED-Zeit überdauert haben, gehört der Hamburger Autobahnanschluß an die Autobahn von Rostock nach Berlin, welchen die Bundesregierung finanziert hat. Das wurde damals viel belächelt; heute ist jeder froh, daß es eine durchgehende Autobahn zwischen Hamburg und Berlin gibt.
Als im Herbst 1989 die Menschen in der DDR auf die Straße gingen, protestierten sie gegen ihre Bevormundung und damit zugleich gegen die Überzentralisierung des ostdeutschen Staates. Ich konnte mir davon selber einen Eindruck machen. Anfang November 1989, bevor die Mauer fiel, besuchte ich mit meiner Frau Meißen in der Nähe Dresdens und Hüttental in der Nähe der damaligen Karl-Marx-Stadt, heute wieder Chemnitz, um dort mit Kirchenleuten und politisch Interessierten zu diskutieren. Der Wissensdurst war groß. Wie funktioniert die Marktwirtschaft? Wie die Polizei? Wie die parlamentarische Demokratie in der Bundesrepublik? Und wie das Bund-Länder-rhältnis? Zuerst waren in Sachsen die weiß-grünen Landesfarben im Fahnenmeer der Demonstranten zu sehen, später zeigte sich das Landesbewußtsein auch in den anderen Teilen der ehemaligen DDR, wie ich bei einem Besuch in Rostock im Frühjahr 1990 feststellen konnte. Wenige Monate darauf, noch vor der reinigung am 3. Oktober 1990, wurden die ostdeutschen Länder wiederhergestellt. Etliche Landkreise, die dabei vorübergehend in das historisch "falsche Land geraten waren, suchten gleich den Anschluß an ihr historisches Stammland. Mit der deutschen Einheit - mit der uns eine größere internationale rantwortung zugewachsen ist - wurden die neuen Länder Teil des westdeutschen föderativen Systems, in dem es, anders als mit Preußen während früherer Zeiten, seit 1949 keinen dominierenden Staat gibt. Die neu gebildeten Bundesländer waren nur gemeinsam stark. Dem zumeist bloß punktuellen Oppositionsverhältnis zwischen Bund und Ländern fehlt damit jene Brisanz der Konflikte zwischen Preußen und dem Reich während der Weimarer Republik.
Der Bedeutung der Länder hat dies keinen Abbruch getan, eher im Gegenteil. Trotz ihres zunächst künstlichen Charakters haben auch sie geschafft, was den nach der reinigung neu gebildeten Ländern in der ehemaligen DDR als historisch gewachsenen Landschaften leichtfiel: nämlich ein Landesbewußtsein zu schaffen. Dazu trug sicherlich auch die Tatsache bei, daß die Bundesländer mit ihrer unmittelbaren Zuständigkeit für Fragen, welche Straße gebaut, welches Schulsystem eingeführt oder wie viele Polizisten eingestellt werden, den Lebensbereich des einzelnen unmittelbar berühren. Die Bundesländer sind, so sieht es das Grundgesetz vor, für Schul- und Hochschulwesen, Raumordnung, Straßenbau, Energieversorgung sowie Sicherheit und Ordnung unmittelbar zuständig. Allerdings hat der Bund seine Zuständigkeiten auf Kosten der Länder seit 1949 ständig ausgeweitet. Ursprünglich hatten die Väter des Grundgesetzes die staatlichen Aufgaben sowie ihre Finanzierung deutlich zwischen Bund und Ländern aufgeteilt. Schon in der Regierungszeit Adenauers 1949 bis 1963 erforderten es die Bedingungen der modernen Industriegesellschaft - die zunehmende wirtschaftliche und verkehrsmäßige rflechtung und die steigende Mobilität -, zusätzliche Aufgaben an den Bund zu delegieren. Neue rantwortlichkeiten kamen im Laufe der Zeit hinzu: der rteidigungsbereich, nachdem die Bundesrepublik 1955 souverän und Mitglied der NATO geworden war, oder auch die Kernenergie, wo Bonn ebenfalls neue Gesetzgebungs- und rwaltungsbefugnisse übernahm, mit der Folge, daß die Bundesregierung - gleich welcher politischen Couleur -sich seit nunmehr über zwanzig Jahren mit den Bundesländern über die Lagerstätten für radioaktive Abfälle herumstreitet. Zahlreiche rfassungsänderungen sind erfolgt, welche im Gesamteffekt die Kompetenzen des Bundes zu Lasten derjenigen der Länder gestärkt haben. An die Stelle klarer Aufgabenverteilung ist vielfach eine gemeinsame Aufgabenverantwortung getreten; das bedeutete leider auch einen rlust an Durchsichtigkeit. Die politischen rantwortlichkeiten sind verwischt worden. Für Bürger und Wähler wird es immer schwieriger zu erkennen, ob Bundes- oder Landesregierung für einzelne Zustände und Schritte verantwortlich sind.
Um zu verstehen, welche Bedeutung die Bundesländer haben, reicht es nicht aus, nur auf die Länderverwaltungen zu sehen. Die Stellung der Länder im Gesetzgebungsprozeß ist mindestens ebenso wichtig. Sie besitzen durch den Bundesrat, den sie mit Mitgliedern der jeweiligen Lai desregierungen beschicken, ein machtvolli Instrument in der Gesetzgebung. rfassung änderungen brauchen die Zustimmung d( Bundesrates ebenso wie ein Großteil der voi Bundestag beschlossenen Bundesgesetze. D, mit haben Landtagswahlen und Regierung Wechsel in den Ländern eine mittelbare Auswi kung auf die Bundespolitik. Sie beeinflusse direkt die Mehrheitsverhältnisse im Bundesr, und können unter Umständen den Bundesn zum Sackbahnhof der Legislative machen. Die; Gefahr ist immer dann gegeben, wenn in Bur desrat und Bundestag unterschiedliche parte politische Mehrheiten gegeben sind, was berei mehrfach in der Geschichte der Bundesrepubl der Fall gewesen ist. Sowohl den Regierunge Willy Brandts 1969 bis 1974 als auch meinen eigenen sozialliberalen Regierungen von 1974 bis 1982 stand eine von den Oppositionsparteien geführte Mehrheit im Bundesrat gegenüber. Etliche Gesetzesvorhaben mußten revidiert werden oder scheiterten ganz am Widerstand der Länder.
Die innen- wie außenpolitische Berechenbarkeit der Bundesregierung hat bisweilen unter Bund-Länder-Konflikten gelitten. In Zukunft wird die Abstimmung zwischen Bund und Ländern für die Außenpolitik der Bundesrepublik noch wichtiger werden, denn die Länder haben 1992 in der Ratifizierungsdebatte über den Maastricht-rtrag ihre starke Stellung dazu genutzt, sich durch eine Grundgesetzänderung ein torecht gegenüber der Bundesregierung im europäischen Einigungsprozeß zu sichern: Vor jedem weiteren Integrationsschritt muß Bonn die Zustimmung des Bundesrates einholen. Wohin die weitere Entwicklung Europas gehen wird, das ist heute noch nicht zu erkennen. Es gibt für die Europäische Union keine geschichtliche Parallele, noch weniger ein Vorbild. Wir Deutschen müssen den für uns sehr typischen, scheinbar juristisch-wissenschaftlichen Streit darüber beiseite lassen, ob die Europäische Union eher einem Staatenbund oder eher einem Bundesstaat gleichen solle. Statt dessen müssen die europäischen Staaten - in einer typisch englischen, nämlich pragmatischen Manier - Stein auf Stein setzen. Der Prozeß bis zur Vollendung der Union kann durchaus noch mehrere Jahrzehnte in Anspruch nehmen. Wie aber auch immer die weitere Entfaltung der Europäischen Union verlaufen wird, zwei Erwartungen werden in jedem Falle eintreffen. Zum ersten werden die in der Union miteinander verbundenen Nationalstaaten ihren jeweils eigenen Charakter nicht verlieren, sondern vielmehr bewahren. Dies wird zum zweiten auch für die föderative Gliederung Deutschlands gelten, die sich bei uns - ganz anders als in Frankreich oder England - über viele Jahrhunderte entwickelt hat. Wer die Politik, die Wirtschaft, die Kultur der Deutschen verstehen will, der muß die Bundesländer kennen! Das gilt für unsere Nachbarn, die den vorliegenden Band in drei Sprachen lesen können. Es gilt aber auch für uns Deutsche selbst. Denn von der seelischen reinigung unserer Nation sind wir noch weit entfernt, ebenso von der vollständigen wirtschaftlichen reinigung. Immer noch wissen die West- wie Ostdeutschen viel zuwenig voneinander und von der gemeinsamen Geschichte. Wenn der vorliegende Band dazu beitragen würde, daß sich die Deutschen in Ost und West besser kennenlernten, dann wäre viel erreicht. Nur ein demokratisches Deutschland wird das rtrauen unserer Nachbarn finden. Nur wenn wir Deutschen im eigenen Vaterland Bund und Länder im inneren Gleichgewicht halten, werden wir unserer außenpolitischen rantwortunggerechtwerden und wirksam auf ein geeintes Europa hinarbeiten können.
