Seit Bestehen der Bundesrepublik Deutschland hat es immer wieder Vorschläge zur Neugliederung der Bundesländer gegeben. Entweder wurden diese von den Politikern nicht aufgegriffen, oder sie blieben im Entscheidungsprozeß stecken. Die einzige erfolgreiche Länderfusion erfolgte 1952 mit der Bildung des Südwest-Staates Baden-Württemberg. Dagegen wurde das von der Bundesregierung an den ehemaligen Reichskanzler Hans Luther (Luther-Kommission) rgebene Gutachten zur Länderneugliederung, das 1955 vorgelegt wurde, nicht aufgegriffen. Auch die 1972 formulierten Empfehlungen der vom Bundesinnenminister eingesetzten Ernst-Kommission fanden kein Gehör, geschweige denn Berücksichtigung. Im Jahre 1975 kam es in den niedersächsischen Landesteilen Oldenburg und Schaumburg-Lippe zu Volksabstimmungen. Obwohl die notwendige Mehrheit erreicht wurde, blieben die Grenzen doch unrändert. Schließlich ist noch das Scheitern des Zusammenschlusses von Brandenburg und Berlin im Jahre 1996 zu nennen.
Das Thema der Länderneugliederung ist trotz dieser Entwicklungen bis heute immer noch aktuell. Gerade in der gegenwärtigen Situation der immer knapper werdenden Finanzen wird die Länderneugliederung intensir denn je in wissenschaftlichen Kreisen und in der Öffentlichkeit diskutiert.

Die Neugliederungsvorschlage von E. Ernst (1993)

Von geographischer Seite ist Anfang der 1990er Jahre, also nach der Vereinigung Deutschlands, die Diskussion verstärkt geführt worden. Mitte 1993 wurden drei Neugliederungsvorschläge von E. Ernst (1993, S. 446 - 458) vorgelegt. Er ging bei seinen Überlegungen davon aus, Länder mit gleichwertiger Wirtschaftskraft und mit einer Bevölkerungszahl von mindestens 6 bis 8 Mio. Einwohnern zu schaffen, um den Finanzausgleich möglichst auszuschalten.

Gliederungsvorschlag A
Nach Auflösung von Sachsen-Anhalt könnte als erstes neues Bundesland Anhalt-Brandenburg entstehen (Abb. 11.1 A). Berlin, große Teile der Altmark, Magdeburg, der Raum um Stendal und um Neubrandenburg müßten eingegliedert werden. Die gesamte Einwohnerzahl würde sich auf etwa 7 Mio. belaufen. Pasewalk und Ueckermünde, also die vorpommerschen Bereiche und der Bereich westlich des Oderhaffs, hätten bei dieser Anbindung an das neue Bundesland eine günstige Voraussetzung in handels und verkehrspolitischer Hinsicht, und sie könnten eine Brückenfunktion zwischen Berlin und Szczecin (Stettin) erfüllen. Potsdam könnte als Landeshauptstadt bestehen bleiben.
Ein zweites Bundesland könnte Mecklenburg-Holstein sein und neben Mecklenburg und Schleswig-Holstein auch Hamburg umfassen. Die Eibniederung westlich des Flusses (Land Kehdingen, das Alte Land und Lüneburg) sollten zu diesem Bundesland gerechnet werden. Im Süden sollte mit den damaligen Kreisen Wittstock, Pritzwalk und Perleberg die brandenburgische Prignitz angeschlossen werden. Schwerin sollte die Landeshauptstadt bleiben. Es würde in diesem Raum mit gleichgelagerten Struktur- und Planungsbedingungen an der Küste eine Bevölkerungszahl von etwa 6,5 Mio. geben.
Das dritte Bundesland könnte Niedersachsen-Friesland heißen. Dazu zählten die westlichen Teile des jetzigen Sachsen-Anhalt, die nordwestliche Altmark um Salzwedel und Klötze, Teil des Harzes und östliche Teile des Harzvorlandes um Wernigerode und Halberstadt, darüber hinaus das Eichsfeld mit Heiligenstadt und Worbis. Auch Bremen und Bremerhaven müßten in dieses Bundesland integriert werden. Hannover sollte die Landeshauptstadt bleiben.
Als viertes neues Bundesland könnte Münsterland-Lippe gebildet werden. Den größten Teil würde das heutige Land Nordrhein-Westfalen ausmachen mit den Regierungsbezirken Detmold und Münster. Dazu sollten kommen Dortmund, Hamm und das Bördeland um die Lippe (Kreise Unna und Soest). Münster könnte die Landeshauptstadt werden. Die Gesamtbevölkerung würde 7 Mio. betragen.
Niederrhein-Ruhr könnte das fünfte Bundesland heißen. Es bliebe auf das Ruhrgebiet, den Niederrhein und den Aachen-Köln-Bonner Raum begrenzt. Das Siegerland und Teile der Hocheifel südwestlich von Euskirchen könnten an die neuen Länder Hessen-Nassau bzw. Saarland-Pfalz abgegeben werden. Bei diesem Neuzuschnitt hätte das Land Niederrhein-Ruhr immer noch etwa 11,3 Mio. Einwohner. Düsseldorf könnte Landeshauptstadt bleiben.
Hessen-Nassau (gleichnamige alte preußische Provinz) als sechstes Bundesland müßte die auf den Rhein-Main orientierten Räume um Aschaffenburg und Miltenberg sowie den Raum Montabaur-Diez und den westlichen Hintertaunus eingliedern. Bei dem Zusammenschluß von Thüringen und Sachsen sowie der Teilung von Sachsen-Anhalt sollten Gebietsteile um Schmalkalden, Eisenach und Bad Salzungen an Hessen-Nassau kommen. Auch das Wittgensteiner und Siegener Land sind einzugliedern. Die Bevölkerungszahl liegt bei etwa 7,5 Mio. Mainz-Wiesbaden könnte Landeshauptstadt werden.
Als siebentes neues Bundesland könnte Saarland-Pfalz gebildet werden. Dieses müßte für den Verlust der rheinhessischen und altnassauischen Bereiche Gebiete an der Lahn und im Westerwald bekommen. Aus wirtschaftsstrukturellen und aus landsmannschaftlichen Gründen sollte neben dem Saarland auch der altpfälzische Raum (Rhein-Neckar-Kreis) um Mannheim und Heidelberg angegliedert werden. Hinzugenommen werden müßte weiterhin der baden-württembergische Regierungsbezirk Karlsruhe. Die gesamte Einwohnerzahl würde ca. 7,2 Mio. umfassen. Saarbrücken könnte weiterhin Landeshauptstadt bleiben.
Baden-Württemberg sollte den Rhein-Neckar-Kreis sowie Stadt und Kreis Karlsruhe abtreten. Dieses Bundesland hätte dann immer noch rd. 8,7 Mio. Einwohner, auch wenn noch der Taubergrund um Tauberbischofsheim und Bad Mergentheim an Franken fielen. Es sollten jedoch der Kreis Neu-Ulm, die Stadt Memmingen und der Kreis Lindau (oberschwäbisches Gebiet) zu Baden-Württemberg kommen, in jedem Falle jedoch Neu-Ulm. Stuttgart könnte weiterhin Landeshauptstadt bleiben.
Bei der Bildung des neunten Bundeslandes Franken-Oberpfalz könnten vorwiegend landsmannschaftliche Gesichtspunkte eine Rolle spielen. Es umfaßt die Regierungsbezirke Unterfranken, Oberfranken, Mittelfranken und Oberpfalz mit ca. 5 Mio. Einwohnern. Der strukturell zum Rhein-Main-Gebiet gehörende Raum Aschaffenburg und Miltenberg sollte auch unter raumordnerischen Gesichtspunkten ausgegliedert werden. Hinzu gerechnet werden sollten die Räume um Suhl, Meiningen, Hildburghausen und Sonneberg.
Das zehnte neue Bundesland könnte Bayern-Donau heißen. Trotz Abtretung von Franken könnte es immer noch eines der wirtschaftlich stärksten Länder in Deutschland sein. Auch der Verlust von Neu-Ulm, Memmingen und Lindau könnte diese besondere Stellung nicht beeinträchtigen. Bei der so vorgegebenen Abgrenzung hätte das Bundesland eine Einwohnerzahl von etwa 5,7 Mio. München bliebe weiterhin die Landeshauptstadt.
Thüringen-Sachsen könnte nach diesem Gliederungsvorschlag das elfte Bundesland heißen. Es würde bei dieser Umbildung neben dem jetzigen Land Sachsen große Teile Thüringens und Sachsen-Anhalts umfassen, u.a. die Räume um Halle und Wittenberg. In diesem Bundesland würden 8,3 Mio. Einwohner leben. Obwohl sich Dresden bisher als Landeshauptstadt bewährt hat, könnte evtl. aber auch Leipzig in Frage kommen (Ernst 1993, S. 455 - 457).

Gliederungsvorschlag B

Beim Neugliederungsmodell B (Abb. 11.1 B) werden von E. Ernst neun neue Länder vorgeschlagen. Gegenüber dem Vorschlag A blieben dabei die neuen Länder Anhalt-Brandenburg, Mecklenburg-Holstein, Sachsen-Thüringen, Hessen-Nassau, Baden-Württemberg und Saarland-Pfalz unverändert. Der Regierungsbezirk Detmold und ein großer Teil des Münsterlandes würde an Niedersachsen abgegeben werden müssen. So wäre das heutige Land Nordrhein-Westfalen hinsichtlich der Fläche verkleinert. Es bliebe jedoch immer noch das bevölkerungsreichste Bundesland. Die größten Teile von Franken und Bayern würden zu Franken-Bayern zusammengefaßt, Die alte Grenze zwischen Thüringen und Franken würde wieder anerkannt, d. h., die Kreise Hildburghausen, Sonneberg, Meiningen und Suhl würden wieder dem Land Sachsen-Thüringen zugeordnet (Ernst 1993, S. 457-458).

Gliederungsvorschlag C

Im Modell C von E. Ernst (Abb. 11.1 C) soll es nur sieben Bundesländer geben. Das Land Anhalt-Brandenburg sollte nach diesem Modell noch um weitere Teile Vorpommerns ergänzt werden. Man könnte dann auch dieses neue Land Brandenburg-Vorpommern nennen. Friesland-Holstein könnte ein zweites großes Bundesland heißen. Die Hafenstädte Bremen, Hamburg, Kiel, Lübeck und Rostock wären mit dem westlichen Mecklenburg und Niedersachsen verbunden. Das heutige Nordrhein-Westfalen sollte nur den Regierungsbezirk Detmold abgeben. Ein viertes neues Bundesland könnte durch das Zusammenfügen von Hessen-Nassau und Saarland-Pfalz zu Hessen-Saar-Pfalz gebildet werden (Ernst 1993, S. 458).

In allen drei Modellen von Ernst treten bei den Länderbezeichnungen Doppelnamen auf. Dieses soll eine Beachtung und Berücksichtigung landsmannschaftlicher Reminiszenzen sein. Bei der Vorstellung seiner Modelle artikuliert der Autor das Anliegen, daß es bei der Neugliederung nicht um bloße Addition von Verwaltungszahlen und auch nicht in erster Linie um Einsparung von Verwaltungskosten durch den Wegfall von Regierungen gehen darf, sondern daß es um eine sinnvolle sozial-und wirtschaftsräumliche Arrondierung von Gebietsteilen gehen muß (Ernst 1993, S. 458). Das ist wohl auch der Grund dafür, daß nach seinen Vorschlägen nicht nur einzelne bisher bestehende Bundesländer zusammengelegt, sondern in beträchtlichem Maße auch Grenzen verschoben werden sollen.

Die Notwendigkeit einer Länderneugliederung wegen finanzieller Ungleichgewichte

Nicht nur qualitative, sondern auch quantitative Überlegungen spielten bei den Vorschlägen zur Länderneugliederung eine Rolle, die bereits unmittelbar nach der Wende (1990) erstmals vorgestellt und diskutiert und 1997 wieder aufgegriffen wurden.
Der Hintergrund dieser Diskussion ist der Finanzausgleich, der mit der föderalen Struktur der Bundesrepublik verbunden ist. Die Geberländer, also die von diesem Ausgleich negativ betroffenen Länder, fordern eine durchgreifende Reform, um den Nivellie-rungseffekt zu verringern. Die Nehmerländer hingegen, also die positiv Betroffenen, verweisen auf das Grundgesetz und die Tatsache, daß sich Nehmerländer ja auch in Geberländer und umgekehrt verwandeln können (Strubelt 1998, S. II), ein Vorgang, der sich in der Geschichte der alten Bundesrepublik im Falle Bayerns ja auch so vollzogen hat.

Der neugeordnete Finanzausgleich

Nach der Herstellung der Einheit Deutschlands wurde die Finanzverfassung in vollem Umfang auf das Gebiet der ehemaligen DDR ausgedehnt. Es sollten von Anfang an für die Finanzen der neuen Länder die gleichen Regelungen gelten wie für die alten Länder. Bis Ende 1994 nahm jedoch der Einigungsvertrag zwei bedeutende Teilbereiche von dieser generellen Regelung aus.
Weil sich die beiden deutschen Staaten unterschiedlich entwickelt hatten und unterschiedliche organisatorische Strukturen entstanden waren, gab es nach der Vereinigung Deutschlands auch zunächst große Unterschiede in der Finanzkraft zwischen den alten und den neuen Ländern. Es kam hinzu, daß in den neuen Bundesländern erst eine neue Steuerverwaltung aufgebaut werden mußte. Deshalb wurden auch im Einigungsvertrag während der Übergangsphase ein gesamtdeutscher Finanzausgleich mit einer Umsatzsteuerverteilung durch Ergänzungsanteile und ein Finanzausgleich zwischen alten und neuen Ländern nicht berücksichtigt. Wenn die neuen Bundesländer sofort mit einbezogen worden wären, hätten die zwischen den alten Bundesländern bestehenden Ausgleichsmechanismen unübersehbare Risiken mit sich gebracht und enorme Mehrbelastungen für die Haushalte der alten Länder bedeutet.
So gab es zunächst keinen gesamtdeutschen Finanzausgleich. Aber mit dem Fonds Deutsche Einheit wurde ein Finanzierungsinstrument für die neuen Länder und deren Kommunen geschaffen. Die neuen Bundesländer haben über den Fonds Deutsche Einheit in der Zeit von 1990 bis 1994 nichtzweckgebundene Leistungen von 160,7 Mrd. DM bekommen (Tab. 11.1). 40% davon kamen den Kommunen zugute. Die Verteilung der Leistungen auf die neuen Bundesländer und Ostberlin zeigt Tabelle 11.2).
Die mehrfach aufgestockten Fonds wurden aus den Haushalten des Bundes (49,6 Mrd. DM), der alten Bundesländer (16,1 Mrd. DM) und über Kapitalmarktkredite (95 Mrd. DM) finanziert.

Grundzüge der Neuordnung

Im Jahre 1993 wurde das Gesetz zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms verabschiedet. Im Mittelpunkt dieser Neuregelung steht die erstmalige vollständige und gleichberechtigte Einbeziehung der neuen Länder in einen gesamtdeutschen Finanzausgleich. Dieses neue Finanzausgleichssystem löste den Fonds Deutsche Einheit ab, der für die Übergangszeit bis 1994 galt.
Mit diesem neuen Finanzausgleichssystem werden den neuen Ländern und ihren Gemeinden ab 1995 Transferleistungen im Umfang von rund 50 Mrd. DM zugesichert (Die Finanzverteilung ... 1998, S. 25 - 27). Die Transferleistungen enthalten eine neugeregelte Umsatzsteuerverteilung und einen Länderfinanzausgleich.
Im Jahre 1996 betrug das Gesamtvolumen der horizontalen Umschichtung im gesamtdeutschen Länderfinanzausgleich etwa 12,3 Mrd. DM (Die Finanzverteilung ... 1998, S. 29). Die Zuweisungen aus dem Länderfinanzausgleichssystem zeigt im einzelnen Abbildung 11.2.

Verteilungsgrundsätze

Die zentrale Meßgröße für die Umverteilung der Mittel unter den Ländern ist die Finanzkraft der Länder, wobei Finanzkraft und Finanzbedarf Berücksichtigung finden. Der Begriff basiert nicht auf der Gegenüberstellung von Einnahmen und Ausgaben.
Grundlage des Finanzkraftvergleichs ist nicht die absolute Höhe der Steuereinnahmen der Länder, sondern diese wird auf die jeweilige Einwohnerzahl der Länder bezogen. Ausgleichspflicht oder Ausgleichsanspruch eines Landes ergeben sich dann daraus, wie die Finanzkraft des einzelnen Landes von der länderdurchschnittlichen Finanzkraft abweicht (Die Finanzverteilung ... 1998, S. 30).

Folgen der unausgewogenen Ländergliederung

Gemessen an der Fläche und der Bevölkerung ist der gegenwärtige Zuschnitt der Bundesländer sehr unausgewogen. Zu den Folgen für die Stadtstaaten gehört die Tatsache, daß das Ballungszentrum vom Umland durch Landesgrenzen getrennt wird. Das hat Faktorwanderungen (Arbeit, Boden, Kapital) zur Folge, die zu einer ungleichen Verteilung der Wirtschaftskraft führen. Diese wiederum wirkt sich auf die Verteilung staatlicher Einnahmen und Ausgaben aus. Je kleiner ein Wirtschaftsraum ist, desto größer ist meist das Gewicht einzelner Branchen. In Krisenzeiten sind diese Regionen im allgemeinen sehr anfällig. Kleine Länder haben oft auch eine niedrige Wirtschaftskraft. Dies bedeutet geringe Finanzkraft des Landes. Es kommt dazu, daß kleine Länder vielfach auch nicht in der Lage sind, Leistungen für den Gesamtstaat bereitzustellen. Damit sind Rahmenbedingungen geschaffen, um finanzielle Ausgleichsmaßnahmen treffen zu müssen.
Kleine - und dazu noch ungleichmäßig geschnittene - Länder erschweren darüber hinaus eine sinnvolle Raumordnungs- und Verkehrspolitik. Auf der anderen Seite haben größere Flächenländer im internationalen und europäischen Standortwettbewerb auch größeres ökonomisches Gewicht. Sie sind im Rahmen der Globalisierung und Europäisierung eher wahrnehmbar als kleine Länder oder Stadtstaaten.

Vorschlag für eine Neugliederung

An eine Neugliederung der Länder sind drei Mindestanforderungen zu stellen. Diese sind bereits in Art. 29, Abs. 1 GG angegeben:

1 .Die Länder müssen unter Berücksichtigung wirtschaftlicher Zweckmäßigkeit die Aufgaben erfüllen, die ihnen nach Größe und Leistungsfähigkeit zukommen. Es müssen wettbewerbsfähige Länder geschaffen werden, damit es einen funktionierenden föderalen Wettbewerb geben kann.

2. Es sind landsmannschaftliche Verbundenheit und geschichtliche und kulturelle Zusammenhänge, also historisch gewachsene Grenzen zu berücksichtigen. Dieses Ziel kann am einfachsten erreicht werden, wenn bereits bestehende Länder zusammengefaßt werden. Daß es jedoch auch anders geht, hat das Beispiel Baden-Württemberg gezeigt, bei dem historische Grenzen überwunden werden konnten.

3. daß bei einer Neugliederung der Länder die Raumordnung und Landesplanung, d.h. die Schaffung einer ausgewogenen Länderstruktur - und damit eine gewisse Mindestgröße - zu berücksichtigen ist. Es ist selbstverständlich, daß eine Neugliederung der Länder einfach und realisierbar sein muß. Darüber hinaus spielen die Kosten eine große Rolle. Sie sollen möglichst gering gehalten werden. Nur dann kann die nach Art. 29 GG erforderliche breite Zustimmung erreicht werden.

Sieben statt 16 Länder
Schon kurz vor der deutschen Vereinigung hat das Institut für Wirtschaft und Gesellschaft (IWG) in Bonn einen Vorschlag zur Länderneugliederung für ganz Deutschland vorgelegt (Miegel 1990, S. 29 - 41). In diesem Vorschlag (Abb. 11.4) gibt es anstelle der 16 Bundesländer nur noch sieben.
Dieser Neugliederungsvorschlag beschränkt sich nur auf das Zusammenlegen von Bundesländern. Einzig Sachsen-Anhalt würde geteilt werden. Dort käme der Regierungsbezirk Halle nach Sachsen + Thüringen, die Regierungsbezirke Magdeburg und Dessau nach Berlin + Brandenburg + Mecklenburg-Vorpommern.
Nach diesem Vorschlag würde zwar das West-Ost-Gefälle weiterbestehen, die wirtschaftlichen Unterschiede zwischen den Ländern könnten jedoch deutlich verringert werden. Unter Berücksichtigung der damals gültigen institutionellen Rahmenbedingungen wäre das Ausmaß staatlicher Umverteilung zwischen den Ländern gering.
Wie Tabelle 11.3 entnommen werden kann, gibt es in dem IWG-Modell für 1997 -mit Ausnahme der Arbeitslosenquote - eine relativ ausgeglichene Struktur.

Auswirkungen auf die staatliche Umverteilung

In den zurückliegenden Jahrzehnten hat es massive Umschichtungen von Finanzkraft in der alten Bundesrepublik gegeben. Diese Umschichtung vollzog sich fast immer zwischen denselben Nettozahlern und Nettoempfängern. Es gibt Bundesländer, die dauerhaft - und z.T. in beträchtlichem Umfang - auf Kosten anderer Bundesländer leben.
Zu den größten Nettozahlern gehörten in der Zeit von 1993 - 1995 Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen, Hessen und Bayern. Wird hier nur der Länderfinanzausgleich betrachtet, dann wird deutlich, daß Hessen mit mehr als 450 DM/Einwohner im Jahre 1995 Länderfinanzausgleich zu zahlen hatte und daß Sachsen und Berlin die bedeutendsten Nehmerländer waren.

Die Finanzkraft vor und nach der Umverteilung ist für 1997 in Abbildung 11.4 (links) dargestellt. Unter den alten Bundesländern waren u. a. das Saarland und Bremen Nettoempfänger. Ein wesentlich ausgeglicheneres Verhältnis würde sich nach einer Neugliederung ergeben (Abb. 11.4, rechts).
Eine Länderneugliederung hätte eine beträchtliche Kosteneinsparung zur Folge. Im Bereich der politischen Führung und der zentralen Verwaltung könnten Personal- und Sachausgaben von über 3 Mrd. DM jährlich eingespart werden (Vesper 1997, S. 8). Umfangreichere Mittel ließen sich darüber hinaus durch intensivere Nutzung der öffentlichen Infrastruktur freisetzen (Ottnad/Linnartz 1998, S. 654).